Neue Perspektiven kommunaler Senioren- und Pflegepolitik - Strategische Planung in Kombination mit Fallmanagement

01. September 2018: Von Carolin Herrmann, Geschäftsführerin, Schnittpunkt/Alter – Strategische Projektberatung, und Hubertus Tölle, Bereichsleiter, AKDN-sozial

Ziele kommunaler Senioren- und Pflegepolitik
In vielen Kreisgebieten kann man morgens und nachmittags Berufstätige und Schüler auf dem Weg zu ihren außerhäuslichen Tätigkeiten beobachten. Die Autos der Pflege- und Betreuungsdienste mit ihren bunten Firmenaufklebern sind dagegen ganztägig zu sehen. Sie flitzen von Haus zu Haus und von Ort zu Ort, um die Pflegebedürftigen zu waschen, mit Stützstrümpfen zu versorgen bzw. die Medikamente zu stellen. Die privaten Autos der ehrenamtlichen Helfer sind dagegen von außen nicht zu erkennen, gleichwohl sind sie Realität.

Diese alltäglichen Beobachtungen werden durch den Fachkräftemangel, der bei Medien und Politik im Zentrum steht, ergänzt. Nachdem in der zurückliegenden Legislaturperiode die Pflegestärkungsgesetze mit vielen Verbesserungen verabschiedet wurden, steht - zumindest zu Beginn dieser Legislaturperiode - das Fachkräftethema im Mittelpunkt der politischen und medialen Aufmerksamkeit.

Direkte Weichenstellungen in diesem Feld gehören weniger zu den Aufgaben der Kommunen, aber betroffen sind sie vom Fachkräftemangel in den eigenen Reihen und bei Aufnahmestopps in Einrichtungen und Diensten der ortsansässigen Leistungserbringer. Außerdem steigt der Anteil hochaltriger Menschen an der Bevölkerung insbesondere in schrumpfenden Gebieten stetig. Kommunen wissen, dass das Thema „Senioren- und Pflegepolitik“ für sie nicht von der Agenda verschwindet.

Auch das Selbstbild der Bürger vom Leben mit Pflege und Handicaps sowie die Rolle von Senioren in der nachberuflichen bzw. nachfamiliären Phase ist im Wandel begriffen. Alle Umfragen zeigen immer wieder, dass Pflege in einem klassischen Heim nicht zur favorisierten Versorgung der Menschen gehört und dass Menschen in hohen Maße bereit sind, sich für sich und andere zu engagieren. Fachleute sowohl in Verwaltungen und bei Dienstleistern als auch Fachpolitiker nehmen die Impulse zum Kulturwandel der 3. bzw. 4. Lebensphase auf. Zu diesen Impulsen zählen beispielsweise, dass Angehörige ihre Demenzkranken in Wohngemeinschaften versorgen wollen und dass bürgerschaftlich Engagierte in Projekten, Gruppen und Initiativen die Zivilgesellschaft bereichern.

Aber wie mit diesen Impulsen umgehen, wo doch die Kreise durch Pflichtaufgaben und bestehende Schwerpunkte ihre finanziellen Möglichkeiten weitgehend ausgeschöpft haben?

In diesem Beitrag wird zur Diskussion gestellt, dass sich Kreise mit ihrer Senioren- und Pflegepolitik auf zwei Ziele konzentrieren:

Häusliche Versorgung von Betreuungs- und Pflegebedürftigen hat Vorrang vor stationärer Versorgung
Engagementbereitschaft der Bürger wird u.a. gefördert durch Anerkennung, Fortbildung, Coaching, Beteiligung an Entscheidungen

Durch Konzentration auf diese beiden Ziele und die Verabschiedung von anderen Arbeitsansätzen berücksichtigen die Kreise bereits ihre unzureichende Finanzausstattung. Senioren- und Pflegepolitik im Sinne dieser beiden Ziele soll durch die Instrumente „Fallmanagement“ und „strategische Planung“ gefördert werden. Diese sind in den zurückliegenden Jahren bereits durch viele Kreise in die Praxis umgesetzt worden. Gleichwohl sollten ihre Grundlagen hier noch einmal strukturiert dargestellt werden.

Instrument 1: Fallmanagement
Fallmanagement in den Kreisverwaltungen bedeutet, dass die Anträge auf Hilfe zur Pflege qualifiziert gesteuert werden. Dabei geht es einerseits um die Versorgungsform (ambulant durch einen Pflegedienst oder durch pflegende Angehörige oder durch eine stationäre Einrichtung) und andererseits um die passgenaue Versorgungsleistung. Um nicht von den fachlichen Einschätzungen der Leistungserbringer abhängig zu sein, hat sich hier ein qualifiziertes, individuelles Hilfeplanverfahren unter Einbezug von Fachkräften der Pflege und der Sozialarbeit in der Verwaltung als zielführend und rechtssicher erwiesen. Zu einem Fallmanagement gehört heute auch die Softwareunterstützung, die von AKDN-sozial in Paderborn mit fachlicher Unterstützung der Stadt Köln entwickelt wurde. Dabei werden die inhaltlichen und leistungsrechtlichen Voraussetzungen in einem standardisierten und optimierten Verfahren abgebildet. Die notwendigen Schritte, beginnend mit der Erfassung der Falldaten, können in einem sog. Hilfekreislauf mit folgenden Elementen beschrieben werden:

Situationsbeschreibung des Falls mit Problemen und Ressourcen
qualifizierte Bedarfsfeststellung durch Fachkräfte der Pflege/Sozialarbeit
Hilfeplanung mit Zielen
Entscheidung über Maßnahmen und Bewilligung
Evaluation/statistische Auswertung

Hilfekreislauf
Quelle: Schnittpunkt/Alter

Dabei greifen alle an einem Fall beteiligten Mitarbeiter auf dieselben Daten zu, beziehen sich auf gemeinsame Arbeitsprozesse und benutzen abgestimmte Vordrucke. Diese Form der gemeinsamen elektronischen Vorgangsbearbeitung erleichtert auch die Kommunikation mit Vorgesetzten und Bürgern: Der Sachstand ist immer aktuell abrufbar, die Zuständigkeit ist eindeutig, über Termine kann auch im Vertretungsfall Auskunft gegeben werden. Die Anbindung an ein DMS-System ist gewährleistet, so dass eine elektronische Aktenführung (eAkte) möglich ist.

Es geht also darum, den bzw. die Antragsteller/in von Anbeginn an sozialrechtlich und pflegerisch/sozialarbeiterisch zu beraten, zu begleiten und die passgenauen Hilfen zu bewilligen. Die Prozessverantwortung liegt dabei idealerweise bei der Kreisverwaltung.

Instrument 2: Strategische Planung
Voraussetzung für passgenaue Hilfen sind passgenaue Angebote. Spätestens an diesem Punkt wird deutlich, dass ein Kreis eine mit den kreisangehörigen Städten und Gemeinden abgestimmte Versorgungs- und Teilhabestruktur benötigt. Das heißt, einerseits muss verwaltungsintern und politisch gut kooperiert werden, damit sich das Engagement der jeweiligen Verwaltungsebene zum Nutzen aller auswirkt. Andererseits müssen ambulante professionelle wie auch ehrenamtliche bzw. Selbsthilfe- Versorgungsstrukturen vorhanden sein, um eine leistungsfähige und wunschgerechte häusliche Versorgung als Alternative zum Heim bieten zu können. Dazu gehört außerdem die Einwerbung aktiver Unterstützung der gemeinnützigen und gewerblichen Dienstleister, Wohnungsbaugesellschaften, Bürgergruppen und sonstiger Akteure im Kreisgebiet. Gemeinsame fachlich-politische Basis muss die Erarbeitung eines Konzepts mit der Verständigung darüber sein, dass strategische Planung und Fallmanagement die wichtigsten Instrumente zur Steuerung der kommunalen Senioren- und Pflegepolitik sind. Hierfür ist eine qualifizierte und kooperative Planung - auch darstellbar als Strategiekreislauf - notwendig. Es gibt verschiedene Möglichkeiten, wo die Planungsrolle angesiedelt und wie sie ausgestaltet werden sollte. In jedem Falle ist ein politischer Auftrag Voraussetzung für zielgerichtetes Handeln der Planung.

Strategiekreislauf: Vernetzung im gesellschaftlichen Umfeld
Quelle: Schnittpunkt/Alter

Für die Versorgungsstruktur hat sich gezeigt, dass einer differenzierten Beratungsstruktur für Senioren, Pflegebedürftige und Angehörige eine Schlüsselfunktion zukommt. Dies gilt trotz der Beratungspflichten der Pflegekassen, da diese oft nur telefonisch, ohne Kenntnis der spezifischen Angebote vor Ort und wenig ganzheitlich aufgestellt sind. Die Beratung sollte dabei flächendeckend, zugehend und sektorübergreifend sein.

Investitionen in betreutes Wohnen, Pflegeheime oder Hospize sind von Seiten der öffentlichen Hand zwar nur mittelbar zu beeinflussen. Hier empfiehlt sich die Veranstaltung von Konferenzen und Runden Tischen in Verbindung mit offensiver Öffentlichkeitsarbeit, damit alle, die sich interessieren, mitarbeiten können.

Eine einseitige Konzentration auf die Versorgungsstrukturen wäre allerdings kurzgriffig: Es geht auch um Prävention, Teilhabe, Selbsthilfe, bürgerschaftliches Engagement und der Entwicklung von Verantwortlichkeiten für Ortsteile, Nachbarschaften und Dörfer. Der 7. Altenbericht an die Bundesregierung spricht deshalb von „sorgenden Gemeinschaften“. Es braucht also einen Kulturwandel der Kranken- und Altenpflege sowie der Betreuung alter und behinderter Menschen, aber auch das Sichtbarmachen von neuen Geschäftsmodellen und attraktiven Berufsfeldern. Arbeit in der häuslichen Pflege ist spannend und vielfältig, erst recht wenn sich die Bezahlung verbessert.

Arbeitgeber, Kommunen, Arbeitsagenturen, Jobcenter, Schulen etc. sollten nicht nur auf Bund und Land warten, sondern sich zusammenschließen und entsprechende Kampagnen starten und Hindernisse aus dem Weg räumen. Mit der Moderation eines solchen Zusammenschlusses leisten die Kommunen schon ihren Beitrag zur Entspannung des Fachkräftemangels.

Strategische Senioren- und Pflegepolitik auf kommunaler Ebene
Fallmanagement und strategische Planung unterstützen Betreuung und Pflege sowie medizinische Versorgung im häuslichen Rahmen. Gleichzeitig entwickeln sich immer mehr Ortsteile, Dörfer und Nachbarschaften durch das Engagement der Bürger und die entsprechende Unterstützung von Politik, Verwaltung und Vereinen zu lebendigen Gemeinwesen, in denen man gerne alt wird und arbeitet.